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建立国家公园体制必须与生态文明建设相结合
 党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》在加快生态文明制度建设中提出建立国家公园体制。笔者认为,参考国际经验,建立国家公园体制将对我国生态资源的有效保护、合理利用与可持续发展具有里程碑意义,相信中央政府会在随后的制度设计和任务分工方面做出更为细致的统筹安排。

    按照国际概念理解,国家公园是指国家为保护一个或多个典型生态系统的完整性,为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。从旅游产业发展实践来看,对国家公园体制建设进行解读至少可以获得以下信息:

    第一,建立国家公园体制的根本出发点在于资源合理利用。改革开放30多年来,我国经济发展的总体方式较为粗放,尽管采取了一系列措施,也取得了明显成效,但经济增长的单位能耗仍远远高于发达国家,一系列不协调、不平等、不可持续的问题较为突出,生态环境恶化的趋势日益明显。

    在旅游产业发展过程中,旅游资源开发强度过大、旅游资源缺少集约化利用等问题也带有一定的普遍性,如对生态环境脆弱区游客流量缺少有效控制、温泉旅游资源利用浪费严重、各种名目的旅游度假区建设对原生态的海岸滩涂破坏等。

    建立国家公园的目的就在于保护生态系统的完整性,强化对资源的有效保护和合理利用是国家公园体制建立的根本出发点。

    第二,建立国家公园体制的关键攻坚点在于破解部门利益。从国际经验上看,即使在法制建设较为成熟和完备的欧美国家,国家公园也经常被作为旅游活动开展的重要场所,设立国家公园机制对于协调各方利益发挥了重要作用。以美国为例,美国国家公园管理局是美国内政部下辖的部门,是负责管理包括美国国家公园、国家纪念区、国家纪念地、国家历史公园、国家历史地点、国家军史公园、国家战地、国家休闲区、国家河川、国家海岸、国家湖岸、国家景观步道、国家景观河川等为数众多且体系错综复杂的旅游资源的唯一机构。但在我国旅游产业发展实践中,旅游资源在隶属关系和管理方式上存在多头管理、部门之间协调难度大的特征,在很大程度上制约了资源的合理利用和资源潜力的发挥。打破部门利益局限,构建有效率的资源管理与运行体系成为建立国家公园体制的最大难点,也是改革得以进一步深化的攻坚点。

    第三,建立国家公园体制的核心突破点在于建立补偿机制。世界上各种类型的国家公园一般都以天然形成的环境为基础,以天然景观为主要内容,而且这些景观资源往往具有不可替代性的特征。因此,国家公园的空间区位较为偏僻,面积范围较大。如由国家环保部和国家旅游局共同批准建立的我国第一个国家公园汤旺河国家公园就位于黑龙江省伊春市汤旺河区境内,总面积2154平方公里。在这么大的空间尺度范围内,如何对这些当代社会较为稀缺的湿地、景区、林区等资源形态进行保护?笔者认为,必须建立以国家公园功能为核心职能的主体功能区,并建立系统匹配的国土空间开发保护制度,严格按照主体功能区定位,完善对这些重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度。只有这样才能实现公园内各利益主体以及公园作为一个整体与外部社会的利益合理分配,最终实现国家公园的建立和顺畅运行。

    第四,建立国家公园体制的最终落脚点在于生态文明建设。实际上,新世纪新阶段我国发展呈现一系列阶段性特征,由于长期实行主要依赖增加投资和物质投入的粗放型经济增长方式,我国经济发展中能源和其他资源的消耗增长很快,生态环境恶化的问题也日益突出。人类社会的发展实践证明,如果生态系统不能持续提供各种资源,物质文明的持续发展就会失去载体和基础,进而整个人类文明都会受到威胁。因此,建立国家公园管理体制不是一个孤立的事件,不能脱离我国建设生态文明的宏观背景。

    目前,国家有关部门已经提出健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度、改革生态环境保护管理体制等一系列表述,这充分体现了国家试图通过打组合拳的方式彻底实现生态文明的目标。

    因此,只有与生态文明建设相结合,并将其作为生态文明建设的重要抓手,国家公园体制的建立才能够找到自己的落脚点。

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